Presupuesto 2019: ¿herramienta de política económica o estrategia comunicacional?

El Presupuesto no sólo es una ley que se discute y aprueba anualmente en el Congreso de la Nación y permite otorgar un marco institucional a las decisiones económicas del poder ejecutivo, sino que constituye una herramienta de política económica central para la gestión gubernamental en la medida en que proyecta la evolución de las principales variables macroeconómicas del país, de un año a otro, otorgando previsibilidad a los ingresos y gastos públicos, para la planificación del conjunto de los actores económicos tanto locales como extranjeros. En este sentido es una herramienta significativa –sino la más importante— para generar expectativas sobre la trayectoria futura de una serie de indicadores de los cuales depende el funcionamiento global de la economía.

Esta funcionalidad está ausente en el presupuesto 2019, mostrando una preocupante continuidad con el pobre cumplimiento de las proyecciones de los presupuestos 2017 y 2018, los tres bajo la gestión de Cambiemos. En el presupuesto 2017, la inflación se estimó en 17% pero cerró en 24,8%. En el presupuesto 2018 se estimó una inflación “consistente con las metas del BCRA” de 10%, con una variación en más o en menos del orden de 2%. A pocos días de su presentación, el gobierno decidió modificar las metas de inflación al 15%, aunque a pesar de eso, hoy la inflación se estima en no menos de 42%. También en la presentación del Presupuesto 2018 se proyectó un crecimiento anual de 3,5% del PBI, un déficit comercial cercano a los 7.000 millones de dólares y un tipo de cambio entre los $19 y $20,50 por dólar. Un año más tarde, se prevé caída estimada de al menos 2,4%, el déficit comercial de U$S 5.867 millones (solamente a julio de 2018) y el dólar mayorista cerrando en torno a los 38 pesos en la tercera semana de septiembre.

En el presupuesto 2019, los valores del tipo de cambio, la inflación, el PBI y las exportaciones generan serias dudas sobre su consistencia. El optimismo que supone un dólar a $40 promedio en todo 2019, una inflación a diciembre 2019 de 23% acumulativa, exportaciones creciendo a más del 20,9% anual en términos reales (llegando a ¡95 mil millones de dólares! ¡récord en la historia argentina!) y el PBI sólo cayendo 0,5% (cuando 3 de sus 4 componentes caen, como el consumo privado, público y las inversiones), hacen pensar que se trata de una gran estrategia comunicacional. Esta suposición se revela en la propia exposición de las causas de la crisis económica actual que realiza el mensaje del Presupuesto, que menciona la suba de tasas de Estados Unidos, la incertidumbre en Brasil y la crisis en Turquía como las causas exógenas que nos han colocado donde estamos y sólo considera como elementos locales a la sequía del agro y el impacto de la causa “cuadernos”.

A continuación se listan los principales problemas de consistencia macroeconómica que presenta el presupuesto 2019:

• La estimación del tipo de cambio a $40,1 implica que la cotización del dólar deberá mantenerse en promedio a ese valor, durante lo que resta de este año y hasta diciembre de 2019. Dada la enorme variabilidad e imprevisibilidad de la política del Banco Central, parece difícil imaginar ese escenario.
• El Ministerio de Hacienda proyecta una caída del 0,5% del PBI motorizada por la baja en el consumo público (-3,4%), la inversión (-9,7%), y el consumo privado (1,6%), amortiguando parte de ese impacto con un sensible aumento de las exportaciones. Dicho aumento es del orden del 20,9% en términos reales. En dólares, al tipo de cambio de $40,1, el gobierno pretende alcanzar unos U$S 95.000 millones de exportaciones, siendo que en 2016, 2017 y 2018 las exportaciones giraron en torno a los U$S 60.000. Si no se produce ese aumento de las exportaciones, ello no amortiguaría la retracción en el resto de los conceptos de la demanda agregada, profundizando la caída del PBI.
• La inflación estimada en 23% a diciembre 2019 implica un tipo de cambio “pisado”. Si el tipo de cambio aumenta, entonces dicha inflación sería sólo un piso estimativo poco creíble para 2019. Para la inflación promedio suponen 34,8%, lo cual revela que esperan niveles de inflación acumulada muy elevados en el primer semestre y una sensible baja en la segunda mitad del año. Vuelve la lógica de un segundo semestre promisorio.
• La estimación de la relación Deuda/PBI, del orden del 87%, es un duro reconocimiento para la gestión actual (que han anticipado distintos centros de economía y consultoras bajo la crítica oficial). Pero además es un dato que a diciembre 2018 muy posiblemente se encuentre subestimado. Según fuentes alternativas, como la UMET, hoy el peso de la deuda sobre PBI supera el 100%. Asimismo, si el tipo de cambio se modifica, el peso de la deuda se vería incrementado, tal como sucedió recientemente.
• Lo mismo ocurriría con la estimación de los intereses de deuda que componen el déficit financiero. Se estima un valor de $596.065 millones a 2019 (curioso, ya que revela que el déficit 0 solo era primario), pero si se asume que los intereses de deuda son 70% en moneda extranjera (como la deuda pública), y considerando un tipo de cambio de $50, los intereses para 2019 ascenderían a $699.075 millones.
• En línea con esto, el gobierno indica en el Presupuesto que “el impacto directo de un desvío de 1% en la pauta cambiaria redundaría en una mejora de 0,01% del PBI en el resultado primario”, es decir que en términos fiscales el “error” de estimación en el tipo de cambio no tendría efectos negativos sobre las proyecciones fiscales. Pero para realizar esa estimación, el gobierno sólo consideró el impacto en retenciones y los gastos nominados en dólares (subsidios del gas, por ejemplo). Olvida deliberadamente que un error de estimación de ese tipo impacta en la inflación, con efectos sobre el poder adquisitivo (afectando el consumo) y en los salarios y resto de gastos de la administración pública (¿se mantendrían estables?), además de afectar el pago de intereses de deuda, mayoritariamente en dólares.
• Finalmente, la evolución del IVA pareciera muy auspiciosa (31,6%, superando la inflación 23% punta a punta). Lo cierto es que con caída de consumo de 3,4%, no parece razonable que el IVA crezca más que la inflación.

¿Cuál es el sentido de escribir un Presupuesto que nadie cree que pueda cumplirse? ¿Cuál es el rol del Congreso en la planificación estatal promoviendo un Presupuesto que nada tiene que ver con la realidad?

Hecho en Washington

Si el presupuesto está lejos de oficiar de guía orientadora de las expectativas de los actores, lo que sin dudas cumple es lo acordado con el Fondo Monetario Internacional. Para esos puntos no hay estrategia comunicacional, hay decisiones a medida. Aquí nos detendremos en dos de ellas: ajuste y condiciones de futuros canjes de deuda.

Primero, el déficit primario en 0% supone acatar todo lo acordado y firmado con Christine Lagarde y más (ya que el pasaje de 1,3% a 0% lo decidió el superministro Dujovne para ser muy claro ante el Fondo en su decisión de ajuste). Y si esto no es suficiente para la aprobación del nuevo acuerdo –sobre el cual aún no hay noticias—, ¿habrá exigencias de reformas estructurales del tipo privatización (AFJP, Vaca Muerta, Banco Nación)?

Incluso más allá de estas especulaciones, lo que se observa en el Presupuesto es una enorme decisión de recortar partidas sensibles para el bienestar de la población.

• Las jubilaciones crecerían a 37,6%. Esto parece muy lógico con una estimación de la movilidad, entre 33 y 37%. Considerando la evolución del REM del Banco Central la inflación entre julio de 2018 y junio de 2019 podría alcanzar de 37,65%, y es el periodo de inflación que se aplica para la actualización jubilatoria de enero a diciembre de 2019 (dato al cual le faltaría incorporar el 30% de variación salarial). Sin embargo, llama la atención la evolución de la Asignación Universal para Protección Social, que se incrementa en sólo 20,4%, es decir por debajo de la inflación, pero además lo hace de manera diferente respecto de las jubilaciones, cuando todo debería crecer según la misma fórmula de movilidad. ¿Están pensando en eliminar la movilidad para la AUH? Esto además contradice la “garantía social” que mencionaba el Memorándum con el FMI.
• A ello se agrega que tanto para jubilada/os, beneficiaria/os de AUH y de salario familiar se modifican a la baja los adicionales por zona para los nuevos beneficiarios.
• Los salarios de la administración pública, por pedido del FMI, debían aumentar el 8%. Con inflación prevista en 23%, implica una pérdida de poder adquisitivo superior al 10%.
• Hay recortes principalmente en subsidios, que hacen prever aumento de tarifas. En energía el recorte será de 1,6% en términos nominales y en transporte alcanzará 18,1% (también nominal).
• Hay también recortes en educación. En las transferencias de gastos corrientes a las provincias la reducción es del 13,5%. Esto implica que las propuestas a los docentes de cada provincia serían inferiores incluso que las de 2018, y sólo considerando en términos nominales. En lo referido a gastos de capital, la variación interanual será de -0,5%, es decir, habrá significativamente menos obra de infraestructura escolar que la magra ejecución de este año.
• En lo referido a gastos de capital, el recorte nominal es sensible en energía (59,9%) y en vivienda (8,9%).
• Los gastos para planes como Argentina Trabaja, Progresar y otros solo crecen 14,6%, es decir, muy por debajo de la inflación.
• Llama la atención que el presupuesto “cierra” con el aumento de dos rubros del ingreso que habían sido los primeros de achicarse en la gestión de Cambiemos: la retenciones estarán aumentando 201,2% y bienes personales lo hará en 69,4%.

Como segundo eje que revela la convergencia con intereses del capital financiero, sobresale la modificación propuesta sobre la regulación de las reestructuraciones de deuda pública, eliminando los requisitos impuestos actualmente al Poder Ejecutivo que figuran en el Artículo 65 de la Ley de Administración Financiera. Se reemplaza la condición de que los nuevos acuerdos impliquen un “mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales” por un eventual canje según “las condiciones imperantes del mercado financiero”. Esta modificación denota que el gobierno está pensando en recurrir a reestructuraciones de deuda y, en segundo lugar, el nuevo articulado permite suponer que las condiciones de esa reestructuración no favorecerán a la Argentina.

La norma posibilita saltear al Congreso en cualquier propuesta de reestructuración y acordar condiciones que no favorezcan a nuestro país con absoluta arbitrariedad (¿nuevo megacanje?). Pareciera que la intención —más del FMI en su rol de último garante del capital financiero, que del Gobierno—, es precisamente garantizarse una reestructuración de deuda antes de las próximas elecciones, evitando con ello la posibilidad de una renegociación en manos de un próximo gobierno, que suponga algún tipo de reivindicación de mejores condiciones para la Argentina.

Sobre este informe

Este informe se publicó originalmente en el portal web El Cohete a la Luna bajo la autoría de Julia Strada y Hernán Letcher. Puede visitarlo en este enlace.