Informe fiscal: análisis de la recaudación tributaria, el gasto y el resultado del Sector Público Nacional, noviembre 2021

1- Los gastos volvieron a crecer por encima de los ingresos, ayudando a apuntalar la recuperación económica en marcha

En noviembre, los ingresos totales (1) se expandieron 12% interanual respecto a 2020 en términos reales. Este aumento se vio impulsado por una mejora en los Recursos Tributarios y Otros Ingresos Corrientes (en el que se computa el Aporte Solidario y Extraordinario). En el Gráfico 1 se observa que la pandemia generó un descalce entre el gasto y la recaudación, que se está compensando este año para recuperar un sendero en el que los ingresos y los gastos crecen de manera coordinada, como ocurrió en noviembre, donde los ingresos crecen un 12% y los gastos un 23% interanual.

Vale destacar que en el mes de noviembre los ingresos del sector público están por encima no sólo de 2020, sino ahora también de 2019, situación que no se había logrado alcanzar en lo que iba de 2021. En el Gráfico 1 se observa cómo, por la contracción económica que produjo la pandemia, los ingresos se redujeron alcanzando niveles mínimos, mientras que los gastos debieron aumentar para afrontar las ayudas sociales. Esta tendencia da un giro de 180 grados para 2021 y los ingresos se recuperan hasta alcanzar el máximo en mayo (período en el que se producen la mayor parte de las liquidaciones de exportaciones), justo cuando las erogaciones llegaban a su punto mínimo de aceleración real interanual.

Finalmente, en noviembre los gastos vuelven a recuperarse en términos reales, registrando el mayor aumento interanual del año y siendo el segundo mes consecutivo en el que crecen más que los ingresos. La variación interanual de los gastos redujo caídas en comparación a 2020 desde el mes de abril en adelante y a partir del mes de octubre crece por encima del 20%. La caída estuvo impulsada por las partidas de prestaciones sociales, estos gastos se expandieron mucho en 2020 por la pandemia, pero no mantuvieron la tendencia en 2021. En noviembre, el crecimiento del gasto fue del 23% real interanual, potenciado por los gastos de capital, es decir, por la obra pública. En la sección correspondiente se profundiza sobre las variaciones de cada concepto dentro de los ingresos y los gastos.

2- Los ingresos siguen creciendo y el acumulado anual ya está por encima de los niveles pre-pandémicos

A la hora de analizar los ingresos del Sector Público Nacional, vale la pena considerar que el 90% de dichos ingresos se explica por tributos. En el Gráfico 2 se observa que la seguridad social cumple un rol importante en los ingresos del sector público siendo el 28% de los ingresos totales. Dentro de los tributos, el Impuesto al Valor Agregado es el de mayor peso, y lo sigue los Derechos de Exportación. Estos últimos cobran relevancia a partir de 2020 producto de la suba de los precios internacionales de commodities y de la buena cosecha de los últimos dos años.

En materia de composición, sin embargo, la estructura de ingresos no cambia significativamente a lo largo del tiempo. Entre los rubros de mayor variación se observan los Derechos de Exportación (Retenciones) que en el acumulado de enero a noviembre 2020 representaban un 7% de los ingresos totales y en el acumulado enero a noviembre 2021 crecen 4 puntos porcentuales (pp) hasta ser el 11%. Lo mismo ocurre con la categoría llamada “Otros Ingresos Corrientes”, categoría en la que se computa el Aporte Solidario y Extraordinario que en 2020 pesaba un 4% del total de ingresos y en 2021 asciende a un 7%. Al mes de noviembre se totalizaron 205 mil millones de pesos de ingresos por el Aporte Solidario y Extraordinario.  Esto tiene lugar en contraposición a la caía del IVA (-1 pp), Seguridad Social (-3 pp) y Rentas de la propiedad (-1 pp).

Estos cambios mencionados no son neutrales y, por el contrario, muestran aumentos en la progresividad del sistema que se reflejan en el Gráfico 3. Si consideramos como progresivos al Impuesto a la Ganancias, Bienes Personales, Derechos de Exportación y al Aporte Solidario a las Grandes Fortunas, se puede afirmar que la progresividad del sistema aumentó en 2019 y 2020. Al mismo tiempo se observa que la presión tributaria (2) no creció considerablemente, sino que se mantiene casi estable entre 2019 y 2020. En definitiva, podría concluirse que hay un reparto más justo en la recaudación tributaria, ya que se logra recaudar más de quienes más pueden aportar.

Si se analiza la evolución recaudación tributaria (Tabla 1) se registra que todos los impuestos crecieron en relación a 2020 (salvo Bienes Personales por una cuestión de liquidación e ingreso del tributo respecto a 2020) y sólo dos conceptos todavía no alcanzan los niveles de 2019: IVA (-1%) y contribuciones a la Seguridad Social (-8%), que aún no logran recuperarse de la crisis económica que dejó el último gobierno de Cambiemos y de la pandemia.

Cuando se analizan los tributos que más crecieron en relación a 2019, se destacan los Derechos de Exportación, los cuales continúan la tendencia de crecimiento traccionados por el aumento de los precios internacionales de las materias primas y la buena cosecha. El impuesto a las ganancias creció un 10% real en relación a 2019 motivado por mejores salarios y empleo, incluso con las medidas tributarias aplicadas por la pandemia (4) que redujeron su recaudación.

La recaudación por seguridad social empieza a crecer en el último trimestre por la recuperación salarial por paritarias y por mejores indicadores de empleo, comparando sep-nov 2019 contra sep-nov 2021 la recaudación por aportes y contribuciones a la seguridad social creció un 3% real.

Los ingresos no tributarios crecen en comparación con 2020 porque se computan en este apartado los ingresos por el Aporte Solidario y Extraordinario que a noviembre ya habían acumulado más de $205 mil millones.

3- La obra pública se perfila como el motor del crecimiento del gasto

Si se analiza la composición del gasto corriente, se extrae que las Jubilaciones representan casi el 40% del total, seguidas por lo gastos de funcionamiento (donde están incluidos los salarios del sector público) y el gasto en subsidios económicos. Si se analizan los cambios de los últimos años en la composición del gasto, se observa el mayor gasto asociado a los subsidios a la tarifa energética, y particularmente en octubre aumentaron la asistencia a CAMMESA y los pagos del programa de Formulación y Ejecución de Políticas de Hidrocarburos, principalmente por las mayores erogaciones en el marco del programa Plan Gas. En 2020 crecieron significativamente las partidas destinadas a programas sociales producto de la pandemia y en 2121 continúan siendo una parte importante del gasto total.

En términos de evolución, si bien el nivel de gastos corrientes de 2021 está un 15% por encima de 2019 en términos reales, cuando se comparan con 2020 la relación cambia debido a que la expansión del gasto que necesitó la pandemia en 2020, este año ya no continúa. Es decir, el gasto corriente se ubica por encima del nivel “heredado”, pero por debajo del shock que implicó la pandemia. Vale destacar que es el primer mes del año en el que el gasto en jubilaciones está por encima de 2020, un 3% en términos reales, es decir, descontando la inflación.

Los gastos de capital en relación a 2019 muestran un aumento relevante en Educación, en Agua Potable y Alcantarillado -obras para el mejor servicio de agua potable- y otras inversiones. El crecimiento de la obra pública está un 18% real por encima de 2019 y dentro del rubro se destacan las transferencias a provincias para obras de Transporte (+ 237%) y de Educación (+186%).

Si se compara con 2019, aún resta recuperar la inversión pública en Energía, Transporte y Vivienda, pero si se observa la variación mensual (noviembre vs octubre 2021), Educación y Transporte son las partidas que más crecieron dentro de los gastos de capital, un 117% y 68% respectivamente.

Comparando con 2020, hay un crecimiento en términos reales del 71% en general y llega a ser del 203% para la inversión en vivienda (por el fondo fiduciario para el PROCREAR), lo que muestra una gran recuperación de las obras de inversión del sector público. Se destacan las inversiones realizadas en Transporte (83% real por encima de 2020) por la Dirección Nacional de Vialidad para la construcción de autopistas y por el Ministerio de Obras Públicas para Infraestructura de Obras de Transporte. Luego se nota un crecimiento muy fuerte en Educación (+183%) impulsado por el Plan Federal “Juana Manso” que entrega netbooks a estudiantes de escuelas secundarias de todo el país.

4- Resultados: se gasta menos en intereses de deuda y más en inversión pública

El resultado comparado de los datos acumulados a noviembre permite concluir la existencia de una recuperación económica post pandemia con aumento de los ingresos y disminución de los gastos, lo cual impacta en un sensible ordenamiento de los resultados económicos en 2021.

En el Gráfico 5 se observa que el déficit primario acumulado a noviembre es de 2,1% del PBI, lo que se ubica entre los niveles de 2017-2018. Al mismo tiempo, el resultado financiero fue deficitario por $1.579 mil millones, lo que equivale a 3,7% del PBI. Si bien en términos de saldo financiero los niveles son parecidos a los del Gobierno de Cambiemos, la diferencia es que en la actualidad el déficit primario es mucho más relevante en el rojo financiero, es decir: hoy se pagan relativamente menos intereses (un 41% menos en términos reales con respecto a 2019).

El Gráfico 6 muestra que el gobierno de Cambiemos no sólo no redujo el resultado financiero (que incluye intereses) sino que lo incrementó. Los números oficiales de los años del macrismo y los prospectos para ir a buscar inversiones y endeudamiento contradicen el discurso que intenta instalar que los gobiernos peronistas aumentan desmedidamente el gasto. El gobierno actual aumentó el gasto durante el 2020, cuando la pandemia lo requería, para volver a acomodarse en 2021 con niveles de gasto de los años pre-pandémicos.

Para lo que resta del año, el mercado (REM del BCRA) proyecta un déficit primario de 3,7%, en línea con lo que estimamos que se alcanzaría (3,2%), pero sustancialmente por debajo del 4% presupuestado. De ello se extrae que, incluso en un escenario de aceleración del gasto en el último mes del año, alcanzar los valores del presupuesto 2021 parece tarea difícil.

En la Tabla 3 se estima que el déficit primario se encontrará en valores cercanos al 3% del PBI. Esto fue calculado suponiendo un ritmo de gasto similar en término reales los últimos 4 años. Esto implicaría un déficit primario de $ 1.388 mil millones, de los cuales se llevan ejecutados a noviembre $911 mil millones, por lo cual, el último mes del año debería arrojar un rojo cercano a los $477 mil millones.

En el Gráfico 7 se observa que durante el gobierno de Cambiemos la brecha entre el déficit primario y financiero se encontró entre las más elevadas. Algunas razones que explican esta situación radican en el cambio operado sobre el perfil de endeudamiento durante la gestión de Cambiemos, es decir que los intereses pagados pasaron a ser en dólares y no en pesos. Eso se complica si se combina con las fuertes devaluaciones que se llevaron a cabo en ese período.

En definitiva, es posible concluir que, en función de las estimaciones volcadas en el presente informe, el déficit primario cerraría el 2021 en niveles similares a los de 2015, eso significa: un rojo menor a los años 2016 y 2017. La situación es aún más ordenada desde lo fiscal si se observa el déficit financiero: el mismo podría ser en 2021 el más bajo desde 2014.

5- Las proyecciones del presupuesto apuntaban a continuar con una reducción gradual del déficit en 2022

En el Proyecto de Ley de Presupuesto para el año 2022 que se discutió el 17 de diciembre (y que fue rechazado), el Gobierno planteaba ciertas proyecciones que vale la pena mencionar.

En relación al déficit fiscal, se proponía una reducción de 0,7 puntos del PBI, pasando de un déficit en 2021 del 4% del producto a uno de 3,3 en 2022. Pero si se consideran las proyecciones expuestas en la sección anterior, difícilmente se alcance ese 4% de déficit y se termine el año en valores cercanos al 3% del PBI, es decir los niveles de déficit para el 2022 se mantendrían. En relación a esto, diversas consultoras y analistas, como las del REM, concuerdan que tampoco se alcanzará el nivel de déficit plateado en el presupuesto de 2022, y que probablemente sea menor.

Parece importante analizar cómo se alcanzará ese déficit porque para que la convergencia fiscal no implique un ajuste se deberá mejorar la recaudación en los sectores de mayor poder adquisitivo y corregir ciertos gastos que hoy pesan sobre el déficit. En relación a los ingresos, lo que debe lograr el Gobierno en 2022 es compensar los ingresos perdidos por no cobrar el Aporte Extraordinario a las Grandes Fortunas. En este sentido, en el Proyecto de Presupuesto 2022 se planteaban ciertas modificaciones sobre los ingresos que apuntaban, por ejemplo, a mantener la alícuota máxima de Bienes Personales para aquellos contribuyentes que poseen bienes en el exterior (sosteniéndola en 2,25%), tal como fuera establecido en 2019 por parte del P.E. con facultades delegadas por el Congreso Nacional a través de la Ley de Solidaridad (5). Esta cuestión no se logró aprobar con el presupuesto, y suponía un ingreso fiscal para el Estado Nacional de $180 mil millones y de $76 mil millones para las provincias aproximadamente según cálculos del presidente de la Cámara de Diputados (6).

A pesar de las dificultades que conlleva la no aprobación del Presupuesto en Diputados, las posteriores modificaciones tributarias permiten compensar, al menos parcialmente, la recaudación resignada. El 21 de diciembre, el tema se trató por separado y se aprobó en una sesión extraordinaria:

• En relación a Bienes Personales, la iniciativa eleva de 2 a 6 millones de pesos el mínimo no imponible general y a 30 millones para los inmuebles, aumenta la alícuota a 1,5 para los patrimonios que superen los 100 millones, e incorpora una cláusula del 2,25 sobre los bienes en el exterior (7). Esto se estima que tendría un costo fiscal de $30 mil millones. Y se votaron alícuotas progresivas, que quedan establecidas así:
• Alícuota general de 1,25%
• Patrimonios de más de $100 millones: 1,5%
• Patrimonios de más de $300 millones: 1,75%
• Patrimonios en el exterior: 2,25%
• Luego, en esa misma sesión, se aprobó una modificación del Impuesto a las Ganancias para las empresas, con la finalidad de aplicar sólo 1/3 del ajuste por inflación en los balances de las empresas, lo que implica que las empresas pasan a tributar más de Ganancias. De no aprobarse esta modificación, hubiera significado una pérdida de $100 mil millones.

En definitiva, el costo fiscal de no aprobar el presupuesto quedaría parcialmente neteado por el efecto de mantener la alícuota de Bienes Personales y de la no actualización por inflación de los balances de las empresas.

A su vez, en el presupuesto presentado se esperaba poder compensar el Aporte Solidario con mayores ingresos por contribuciones a la seguridad social que se producirían gracias a la mayor actividad económica y por ende más trabajadores realizando sus aportes. Lo mismo se esperaba que ocurra con el Impuesto PAIS (por más gastos de viajes al exterior) y con el Impuesto a las Ganancias.

En relación a los gastos, parte de la reducción del déficit esperado se alcanzaría con menor gasto en subsidios económicos y menos déficit de empresas públicas. Mientras que en 2021 la erogación por subsidios económicos asciende a 3,1% puntos del PBI, para 2022 se espera que baje a 2,2% del PBI. Esto se conseguiría gracias a la segmentación de tarifas que se espera implementar en el primer semestre del año.

Conclusiones

• Al mes de noviembre de 2021, los ingresos sostienen un ritmo de crecimiento real en torno al 12% interanual, lo que sitúa al acumulado anual un 3% real por encima de los ingresos de 2019. Si continúa la tendencia de crecimiento económico y recuperación del empleo, los tributos que aún no recuperaron los niveles pre-pandémicos (IVA y las Contribuciones a la Seguridad Social), lo harán en diciembre.
• Los gastos mostraron una importante suba en el mes de noviembre explicados principalmente por los Subsidios Económicos, que se ubican por encima del 90% real en relación a 2019 (congelamiento de las tarifas), y por la Inversión Pública (+18% real), que se concentra principalmente en obras de Educación (72% real vs 2019), Agua Potable (72% real vs 2019) y por las transferencias a provincias para gastos de capital.
• El déficit primario acumula a octubre un 2,1% del PBI. Este resultado, equivalente a 911.297 millones de pesos, se encuentra en niveles de 2015.
• El déficit financiero acumulado a octubre fue del 3,7% del PBI y se encamina a cerrar el 2021 como uno de los años de menor déficit financiero en el último lustro. Esto se debe a que el pago de intereses de deuda se encuentra en niveles mínimos en los últimos dos años, producto de la reestructuración y el cambio en la composición, en la que se priorizó el endeudamiento en moneda local.
• Si se mantiene el nivel de déficit de los últimos diciembres de los años anteriores, se estima que tanto el déficit primario como el financiero quedarán por debajo del Presupuesto previsto para 2021.
• El rechazo al Proyecto de Ley de Presupuesto 2022 en el Congreso hubiera significado una reducción en los ingresos de aproximadamente $180 mil millones producto de los ingresos tributarios resignados – tal como detalló el presidente de la Cámara de Diputados-. Sin embargo, en una sesión posterior se logró compensar parcialmente esa pérdida.
• Los cambios aprobados en Bienes Personales: eleva de 2 a 6 millones de pesos el mínimo no imponible general y a 30 millones para los inmuebles, aumenta la alícuota a 1,5 para los patrimonios que superen los 100 millones y a 1,75 para los patrimonios por encima de los 300 millones, e incorpora una cláusula del 2,25 sobre los bienes en el exterior.
• En el Impuesto a las Ganancias de Empresas se logró aplicar que sólo 1/3 del ajuste por inflación en los balances de las empresas, lo que implica que las empresas pasan a tributar más de Ganancias.

Notas al pie

(1) En este informe, no se consideran los ingresos por DEG del FMI en septiembre, que representaron 427.400 millones de pesos.

(2)  La presión tributaria se define como la relación que existe entre la recaudación tributaria, tomando como referencia el producto bruto interno de un país. Y se mide como la suma del total de los tributos recaudados en un período de tiempo sobre el producto bruto interno, esta relación se expone como un porcentaje. 

(3) La progresividad la medimos como el peso de la recaudación de impuestos progresivos sobre el total de los ingresos tributaria. Los impuestos considerados progresivos son los impuestos a los ingresos (como Ganancias), impuestos a la propiedad, al Comercio exterior y los impuestos provinciales a la Propiedad.

(4) Aumento del mínimo no imponible de Ganancias y beneficios impositivos sobre las contribuciones a la seguridad social.

(5) InfoLEG - Ministerio de Justicia y Derechos Humanos - Argentina

(6) https://twitter.com/SergioMassa/status/1472565001827151872?s=20

(7) Diputados aprobó modificaciones al impesto a los bienes personales.

Registro bibliográfico

Informe CEPA N° 223, ISSN 2796-7166.

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