Análisis de los ingresos, gastos y resultados del Sector Público Nacional: datos a febrero 2022

1- En febrero hay una recuperación de los ingresos asociados a la actividad económica

En febrero, los ingresos totales del sector público alcanzaron los $846.031 millones lo que representa una expansión del 6% interanual respecto a 2021 en términos reales. Este aumento se vio impulsado por el crecimiento de todos los ingresos, pero particularmente se destacan los aumentos en la recaudación del IVA y los Aportes a la Contribución Social.

Los tributos de mayor peso en los ingresos totales crecieron por encima de la inflación comparados con el mismo bimestre del año anterior. La mayor actividad económica, las mejores condiciones del mercado laboral y los aumentos salariales se ven reflejados en la recaudación de los tributos asociados a estos fenómenos. Las Contribuciones a la Seguridad Social (+11% real), el IVA (+5% real), los Impuestos a los Débitos y los Créditos (+19% real) y los Derechos de Importación (+10% real) lideran los aumentos.

En el Gráfico 1 se observa que durante el 2021 los ingresos y los gastos tuvieron un comportamiento dispar, con ingresos creciendo por encima de los gastos en todos los meses menos en octubre y noviembre. El primer bimestre comienza con un aumento real de los ingresos en torno al 2%, con crecimiento en todos los conceptos asociados a la actividad económica.

A la hora de analizar la composición de los ingresos del Sector Público Nacional, vale la pena considerar que el 92% de dichos ingresos se explica por tributos. En el Gráfico 2 se observa que la Seguridad Social cumple un rol importante en los ingresos del sector público, siendo el 34% de los ingresos totales. Dentro de los impuestos, el Impuesto al Valor Agregado es el de mayor peso, y lo sigue el Impuesto a las Ganancias, Impuestos a los Débitos y Créditos y los Derechos de Exportación. Estos últimos cobran relevancia a partir de 2020 producto de la suba de los precios internacionales de commodities, de la buena cosecha de los últimos dos años y del aumento de las alícuotas que se aplicaron. Si se observa este mismo gráfico del bimestre del año anterior, vale resaltar el crecimiento del peso de las contribuciones a la Seguridad Social, que reflejan las mejoras en los indicadores de empleo. La categoría Otros Ingresos Corrientes también crece en todo 2021 y continúa en el primer bimestre del año, ya que es donde se computaron los ingresos por el Aporte Extraordinario a las Grandes Fortunas.

En materia de composición, sin embargo, los cambios mencionados no son significativos. Entre los rubros de mayor variación se observan los Derechos de Exportación (Retenciones) que en el primer bimestre de 2019 representaban 6% de los ingresos totales, en 2021 crecen 6 puntos porcentuales (pp) hasta ser el 12% y en este bimestre de 2022 caen levemente a 9%. En contraposición el IVA cae en su participación en los últimos 3 años. En 2019 el IVA era el 20% de todos los ingresos del Sector Público Nacional, y en 2022 el IVA cae 2 pp al 18%.

Estos cambios mencionados no son neutrales y, por el contrario, muestran aumentos en la progresividad del sistema que se reflejan en el Gráfico 3. Si consideramos como progresivos al Impuesto a la Ganancias, Bienes Personales, Derechos de Exportación y al Aporte Solidario a las Grandes Fortunas, se puede afirmar que la progresividad del sistema aumentó en 2019 y 2020. Al mismo tiempo se observa que la presión tributaria (1) no creció considerablemente, sino que se mantiene casi estable entre 2019 y 2020. En definitiva, podría concluirse que hay un reparto más justo en la recaudación tributaria, ya que se logra recaudar más de quienes más pueden aportar.

Si se analiza la evolución recaudación tributaria (Tabla 1) se registra que todos los impuestos asociados a la actividad económica crecieron en relación a 2021, aunque IVA y Contribuciones a la Seguridad Social aún no superan los valores de febrero de 2019. Comparando con 2021 se destacan el crecimiento del IVA, Seguridad Social, Débitos y Créditos y Derechos de Importación.

Tal como se adelantó en el informe del mes de diciembre, los aportes y contribuciones a la seguridad social se recuperan acompañando los buenos indicadores de empleo. En el primer bimestre se llevan recaudados 585 mil millones de pesos, representando 11% de aumento real respecto al mismo período del año anterior.

También parece relevante explicar la reducción en la recaudación de los Derechos de Exportación en comparación con 2021. La comparación con el primer bimestre de 2021 muestra una baja del 23% (es mes pasado la baja había sido del 42%, es decir, se redujo la caída), el motivo de esto es que la base de comparación con 2021 es muy alta, como se puede ver en el Gráfico 4, de hecho, en 2022 los ingresos por Derechos de Exportación están por encima del promedio desde 2017 hasta la fecha.

2- Los gastos de partidas como jubilaciones, programas sociales e inversión pública mejoraron en términos reales

En febrero los gastos totales vuelven a recuperarse en términos reales, con un ritmo de crecimiento interanual mejor que en los últimos 3 años alcanzando los 922.314 millones de pesos. La variación interanual de los gastos creció 7% respecto al mismo bimestre de 2021. El crecimiento del gasto fue potenciado por jubilaciones, asignaciones familiares, subsidios a la energía y gastos de capital, es decir, la obra pública.

Analizando la composición del gasto corriente, se extrae que las Jubilaciones representan el 42% del total, seguidas por lo gastos de funcionamiento (donde están incluidos los salarios del sector público) y el gasto en subsidios económicos. Los cambios de los últimos años en la composición del gasto muestran un mayor gasto asociado a los subsidios a la tarifa energética. En 2020 y 2021 crecieron significativamente las partidas destinadas a programas sociales producto de la pandemia y en 2022 continúan siendo una parte importante del gasto total, pero con menos peso.

En términos de evolución, el nivel de gastos corrientes del acumulado a febrero de 2022 se encuentra 11% por encima de 2019 en términos reales y 7% respecto a 2021. Se destaca el crecimiento en gastos de partidas como las Jubilaciones, que a 2022 está 7% por encima de 2021, lo mismo ocurre con las Asignaciones familiares (+39% real), AUH (+0,4% real), y Pensiones no contributivas (+8% real). En paralelo, los Subsidios Económicos son 74% más altos que 2019 y 8% que 2021. Esta relación se debería mantener todo el 2022 ya que, como se analizará en el apartado correspondiente, una de las metas del Gobierno es reducir el déficit a través de los Subsidios Económicos.

Dentro de las transferencias corrientes al sector privado, se destacan ciertos programas como el Potenciar Trabajo producto de la inclusión de nuevos beneficiarios y la suba del monto de la prestación; el crecimiento de Políticas Alimentarias como resultado de la iniciativa del Gobierno Nacional de ampliar el universo de beneficiarios hasta 14 años, inclusive; y el incremento en el pago de Asignaciones Familiares, el cual contempla el otorgamiento del complemento mensual. Al mismo tiempo, se observaron aumentos en las transferencias destinadas a los programas Previaje (+$8.990,4 millones), PROGRESAR (+$6.107,8 millones) y ACOMPAÑAR (+ $2.990,7 millones).

Los gastos de capital en relación a 2019 muestran un relevante aumento en Educación, en Agua Potable y Alcantarillado -obras para el mejor servicio de agua potable- y otras inversiones. En febrero de 2022, el crecimiento de la obra pública está 6% real por encima de febrero de 2019 y dentro del rubro se destacan las transferencias a provincias para obras de Agua Potable (+62% real), Educación (+105% real) y de Otras Obras de Inversión (+61% real).

Comparando con 2021, hay un crecimiento en términos reales de 12% de los gastos de capital y llega a ser de 965% para la inversión en Energía en las provincias, lo que muestra una gran recuperación de las obras de inversión del sector público. Se destacan las inversiones realizadas en Transporte (+32% real por encima de 2021) por la Dirección Nacional de Vialidad para la construcción y mantenimiento de autopistas, rutas y autovías. Luego se observa un crecimiento muy fuerte en Vivienda (+89%) y en Educación (+61% real) impulsado por el programa Fortalecimiento de Jardines Infantiles el Plan Federal “Juana Manso” que provee tecnología al sistema educativo con programas de conectividad, equipamiento, propuestas de capacitación docente en TICs y una plataforma virtual educativa de navegación gratuita.

Si se compara con 2021 se puede destacar un fuerte crecimiento de la obra pública. En este sentido es interesante analizar el comportamiento del gobierno en 2020 y en 2021. Durante el 2020 la crisis de la pandemia generó la necesidad de ayuda social, el cierre de la economía y la falta de trabajo llevó a que el Estado asistiera a personas que no podían generar ingresos. En cambio, en 2021, sin la pandemia a cuestas y con mayor actividad económica, el Estado fue transformando esas ayudas hacia gasto en la Obra Pública. Este gasto “motoriza” la economía y esto se vio plasmado en un crecimiento del PBI del 10,3% en 2021. En 2022 se verá un gasto del sector público monitoreado por las revisiones trimestrales del FMI, focalizado en el gasto de capital y reduciendo el gasto en subsidios.

3- Los resultados fueron deficitarios por menores ingresos de retenciones y una aceleración del gasto en intereses de deuda

Los resultados de 2021 permiten concluir la existencia de una recuperación económica post pandemia con aumento de los ingresos y disminución de los gastos, lo cual redundó en un ordenamiento de los resultados económicos en dicho año. Hacia 2022, en febrero el resultado primario fue deficitario en $76.283,5 millones –con un aceleramiento en el déficit de 167% respecto al mismo mes del año anterior- y en el primer bimestre se acumula un déficit de $92.982 millones corrientes, lo que representa un 0,1% del PBI (4).

Este aumento del déficit primario está relacionado con lo que se menciona en la primera sección del informe, los ingresos excepcionales por derechos de exportación que se dieron el año pasado (por acumulación de liquidación de exportación y buenos precios internacionales), no se replican este año en esa magnitud.

Por otro lado, el déficit financiero crece con respecto al primer bimestre de 2021 un 187% real. Los vencimientos de intereses de este mes fueron de 60 mil millones de pesos, 79% real más alto que los intereses del mismo período de 2021.

De acuerdo a lo que se viene mencionando, tanto el déficit primario como el financiero están por encima de 2021. Esto ocurre porque en los primeros meses de ese año se produjo una recaudación extraordinaria de derechos de exportación (retenciones), este año eso no sucedió, aunque se pueden subrayar niveles aceptables de recaudación de Derechos de Exportación. Esto lleva a que con un nivel de gasto similar, el déficit se profundice por menores ingresos.

4- Los números fiscales permitirían cumplir la primera revisión del FMI sin mayores inconvenientes

Dentro del acuerdo con el FMI se planteó una estrategia de “saneamiento de las finanzas públicas” que implica el cumplimiento de ciertas metas fiscales impuestas al Gobierno. El cumplimiento de las metas fiscales y las monetarias generará los desembolsos necesarios para afrontar el cronograma de pagos hasta 2026. Los criterios de ejecución de las variables fiscales del FMI establecen pautas de cumplimiento de dos variables a las cuales se les dará seguimiento mensual en este informe.

Por un lado se insta a que para el primer trimestre los ingresos reales a precios de marzo deben ser de al menos $2.417.300 millones, y como se ve en el Gráfico 7, los ingresos acumulados a febrero son de $1.872.000 millones a precios de marzo (5). Es decir, que restarían recaudar $544.000 millones para cumplir con la meta establecida para la primera revisión. Este valor luce cumplible, ya que en los últimos 6 marzos, los ingresos del Sector Público estuvieron por encima de los $800.000 millones a precios de hoy.

La otra variable fiscal a la cual el FMI le estableció un tope es al déficit fiscal. Para el primer trimestre el criterio de ejecución dice que a finales de marzo no debe superar los $222.300 millones en precios corrientes. Considerando que a febrero el saldo primario acumulado fue deficitario en $92.982 millones, estamos a un 42% de la meta y con una perspectiva de cumplimiento elevada (si el déficit es menor que los $222.000 millones, entonces se cumple la meta trimestral).

En conclusión, las metas fiscales del FMI para el primer trimestre lucen alcanzables sin mayores esfuerzos. De todos modos, como se observa en el Gráfico 8, la aceleración en la reducción del déficit es cada trimestre más rápida. Por ejemplo, entre la primera y la segunda revisión, el déficit aumenta un 155%, mientras que de la segunda a la tercera revisión, el aumento puede ser tan solo del 61%.

Vale recordar que, si bien el déficit alcanzó el 3,1% del PBI en 2021, durante 2022 debe ser de 2,5%, es decir, la reducción sería tan solo de 0,6 puntos porcentuales. Sin embargo, teniendo en cuenta que hay ciertos ingresos que difícilmente se repitan este año, como el Aporte Solidario y Extraordinario que en 2021 fue el 0,5% del producto, entonces podemos afirmar que la reducción total del déficit en 2022 debe ser de 1 punto del PBI aproximadamente. En el marco del acuerdo con el FMI, el Gobierno sostiene que esa reducción se alcanzará (principalmente) a través de la reducción de los subsidios a la energía (que en 2021 representaron 2,3 puntos del PBI).

La propuesta del gobierno fue que, para reducir subsidios, se llevaría a cabo una segmentación en las tarifas de energía que consiste en aplicar la tarifa plena al 10% de los usuarios residenciales con mayor poder adquisitivo y luego segmentar las subas en dos grupos: la mayoría pagaría un aumento del 45%, mientras que aquellos que tienen tarifa social, sólo pagarían un aumento del 21% en su tarifa.

Según los datos oficiales, esta política de segmentación de tarifas permitiría ahorrar al país 0,6% del PBI en 2022. Las estimaciones del CEPA indican que: en primer lugar, dicha segmentación sólo lograría generar cerca de la mitad del ahorro estimado por el Gobierno. En segundo lugar, las subas de precios internacionales de la energía en el marco del conflicto bélico entre Rusia y Ucrania harían incrementar más que proporcionalmente los costos de la compra de energía por parte de Gobierno. Con lo que el saldo neto del nuevo escenario de precios y tarifas, no sólo no permitiría ahorrar 0,6% del PBI, sino que incluso tendría un efecto neto negativo sobre el déficit.

5- Conclusiones

• De acuerdo al informe fiscal que publicó CEPA para marzo 2022, en el mes de febrero los ingresos interanuales se ampliaron 6%. Los ingresos tributarios asociados a la actividad económica y al trabajo explican este aumento. En el acumulado al primer bimestre, el aumento es del 2% real.
• Los ingresos tributarios asociados a la actividad económica registraron aumentos reales, descontando la inflación. El IVA (+5%), los Derechos de Importación (+10%) y el Impuesto a los Créditos y Débitos (+19%) crecen por mejoras en la actividad. Por su parte, los Aportes a la Seguridad Social (+11%) crecen por mejoras en los datos de empleo y por el impacto de las paritarias en los salarios registrados.
• Los gastos del primer bimestre mostraron una suba del 7,6% real interanual (y 11% real respecto a 2019), explicados principalmente por las Jubilaciones (+7%) en la que se registra el impacto de la fórmula de movilidad jubilatoria, Asignaciones Familiares (+39%) y por la Inversión Pública (+12% real), que se concentra en obras de Educación (61% real vs 2021), Vivienda (89% real vs 2021) y  Transporte (+32% real) destacándose las obras de Vialidad.
• El déficit primario en febrero 2022 fue de $76.284 millones. Esto es 167% real más alto que el mismo mes del año 2021, explicado por la caída en los ingresos de Derechos de Exportación principalmente. El déficit financiero de febrero fue de $136.899 millones, con un crecimiento real del 40% en relación al 2021.
• En base a los datos fiscales del primer bimestre de 2022, el país estaría en condición para cumplir con los Criterios de Ejecución fiscal que pedirá el FMI en su primera revisión.
• De acuerdo a las estimaciones de CEPA, la suba de precios internacionales impide que la segmentación de tarifas genere ahorro fiscal, con lo que los recortes presentes en el acuerdo FMI deberán provenir de otra fuente diferente.

Notas al pie

(1) La presión tributaria se define como la relación que existe entre la recaudación tributaria, tomando como referencia el producto bruto interno de un país. Y se mide como la suma del total de los tributos recaudados en un período de tiempo sobre el producto bruto interno, esta relación se expone como un porcentaje.

(2) Refiere a la suma de la presión tributaria nacional y provincial.

(3) La progresividad la medimos como el peso de la recaudación de impuestos progresivos sobre el total de los ingresos tributaria. Los impuestos considerados progresivos son los impuestos a los ingresos (como Ganancias), impuestos a la propiedad, al Comercio exterior y los impuestos provinciales a la Propiedad.

(4) Con un PBI estimado de 71.860.994 millones de pesos para todo el 2022. Calculado a partir del PBI de 2021, aplicando una tasa de crecimiento de 4% y una inflación de 48% promedio anual.

(5) Considerando una inflación del 5% para marzo de 2022.

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