El gasto público en la Ciudad de Buenos Aires entre 2016 y 2022: Capítulo Vivienda

El presente es parte de una serie de informes del Observatorio de Economía Urbana del Centro de Economía Política Argentina CEPA, que tienen por objetivo analizar la ejecución anual del presupuesto de la Ciudad de Buenos Aires desde el año 2016 hasta el 2022, el último ejercicio disponible.

Para ello, se analizará la ejecución presupuestaria de algunas reparticiones claves, como los ministerios de Salud, Educación, Desarrollo Humano, Espacio Público, entre otros. También se analizará específicamente el gasto en Medios y Publicidad que realizó el Gobierno de la Ciudad, y la subejecución presupuestaria en áreas claves.

En este informe se profundizará sobre la ejecución presupuestaria del Instituto de la Vivienda de la Ciudad y sus diversas reparticiones entre 2016 y 2022.

Para evitar distorsiones vinculados al crecimiento nominal de las partidas, por efecto de la inflación, se construyó un índice deflactor a precios constantes de 2023, lo que permite analizar la evolución real de las partidas; al tiempo que la base 2023 permite tener una noción de las magnitudes ya que se corresponden con los precios corrientes de este año.

Este informe no agota el análisis vinculado a la inversión en vivienda por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Es un primer acercamiento para el cual se seleccionaron actividades o programas sustantivos, en términos de peso relativo en el presupuesto de este ministerio, y también en términos de servicios clave que provee cada repartición.

Resumen ejecutivo

• La dinámica del gasto en la función Vivienda indicó un incremento durante los primeros años, una muy fuerte caída durante 2020 y 2021, y un incremento en 2022. Si en 2016 la proporción del presupuesto gastada en vivienda era del 2,1%, para 2022 la misma ascendió a 4,3%.
• Sin embargo, en el caso de la inversión en el Instituto de Vivienda de la Ciudad se observó una dinámica decreciente. Entre 2018 y 2022 la caída en la ejecución es del 52%, lo que representa casi 32.000 millones de pesos a precios constantes de 2023.
• La contracara de esta caída en la ejecución del IVC son los montos sub ejecutados que totalizan 41.000 millones de pesos a precios de 2023.
• Analizando los programas de crédito para el acceso a la vivienda se observaron sensibles reducciones en los programas de Créditos Individuales Ley 341 y Créditos Autogestión Ley 341. Así como también se detectó una caída de la ejecución del Pro.Cre.Ar Ciudad y la línea de Créditos Primera Casa.
• En el caso de los programas de acceso a la vivienda mediante alquiler se observaron caídas pronunciadas en el Programa de Alquiler Social, el cual dejó de tener ejecución a partir del 2021. El programa Garantía BA tiene en 2022 el primer año de incremento de ejecución sensiblemente por encima de los años previos. A pesar de ello, los 20 millones de pesos ejecutados durante todo el año posiblemente estén muy por debajo de las necesidades de una ciudad en la que más de un tercio de su población es inquilina.
• Finalmente, en relación a los programas de mejoras cualitativas de la vivienda, se observaron caídas en la ejecución del Programa de Rehabilitación de Conjuntos Urbanos (-55%), Programa de Rehabilitación de La Boca (-85%), Recuperación de Conventillos (-82%) y Programa de Reintegración, Integración y Transformación de Villas (-23%).

Autores

Juan Pablo Costa y Carlos Vacarezza

Gasto por función Vivienda

Para comenzar el análisis nos detendremos en el gasto imputado en la función Vivienda. En dicho análisis se puede observar una dinámica de crecimiento en 2017 y 2018 y una leve retracción en 2019. En este período el porcentaje del gasto total destinado a la función Vivienda osciló entre el 3% y 3,5% del presupuesto de la Ciudad. En 2020 y 2021 esta función sufre un muy fuerte recorte cercano al 65%, lo que equivale a 60 mil millones de pesos constantes a precios de 2023. Luego, en 2022, la ejecución vuelve a incrementarse, incluso en valores por encima a los de la pre pandemia.

Inversión Pública en el Instituto de Vivienda de la Ciudad

Analizando la inversión del GCBA en el Instituto de Vivienda de la Ciudad, se observa un incremento en la ejecución de los dos primeros años analizados. Sin embargo, luego se manifiesta una fuerte caída de las partidas entre 2018 y 2020, del orden del 54%, lo que equivale a casi 33.000 millones de pesos a precios de 2023. Los años siguientes, 2021 y 2022, la ejecución del Organismo se mantiene estable en los mismos niveles reales.

Sin embargo, a pesar de la reducción real en los niveles de ejecución del IVC, se detectaron partidas no ejecutadas a lo largo de los años, especialmente hasta 2020. Se trata de crédito presupuestario vigente que tenía disponible el IVC, pero nunca fue utilizado.

Los años que más crédito quedó sin utilizar fueron 2017 y 2020 con cerca de 11.000 millones de pesos a precios de hoy en cada uno de esos años. Le siguen 2018 con 8.300 millones, y 2016 con 6.200 millones de pesos a precios de hoy. En total, en los siete años analizados, la subejecución del Instituto de Vivienda de la Ciudad sumó 41.000 millones de pesos a precios de 2023.

A continuación se analizarán algunos programas y actividades específicas del Instituto de Vivienda de la Ciudad, lo cual nos permitirá tener un acercamiento a su evolución a lo largo de los años analizados. Para simplificar el análisis se agruparán los distintos programas en tres grandes grupos: programas de créditos para el acceso a la vivienda, programas para el acceso a la vivienda mediante alquiler, y programas de mejora cualitativa de la vivienda.

Programas de crédito para el acceso a la vivienda

En el marco de la Ley 341 de la Ciudad, que desarrolla un marco jurídico para la política de acceso a la vivienda, se crearon dos programas específicos de créditos. Los individuales, que se otorgan a hogares en situación crítica de emergencia habitacional; y los de autogestión, que se otorgan a organizaciones sin fines de lucro como pueden ser cooperativas, mutuales o asociaciones civiles, cuyo objetivo sea la construcción de viviendas.

En el caso de los créditos individuales se verifica un incremento sólo en el año 2017. A partir de allí se da una sensible reducción en los años siguientes hasta 2019. Entre 2017 y 2019 dicho recorte es del 26%, lo que equivale a más de 350 millones de pesos a precios de 2023. Sin embargo, a partir del año 2020, las líneas de crédito individual dejan de tener ejecución. En 2020 se ejecutan tan sólo 20 millones de pesos, contra una ejecución superior a los 1.000 millones el año anterior. Luego, en 2021 la actividad se encuentra sin ejecución. En 2022 se detecta un incremento parcial, aunque muy por debajo de los niveles de ejecución previos.

En el caso de la línea de Autogestión la situación no es mejor. Entre 2016 y 2020 se observa un persistente recorte en los recursos. Año tras año las partidas destinadas a esta línea de crédito se reducen hasta su casi desaparición. En total, en dicho período, la reducción es del 94%, lo que equivale a más de 1.500 millones de pesos a precios de 2023.

En 2021 se observa un leve incremento que no logra revertir los recortes previos. Sin embargo, en 2022 esta línea de créditos directamente se encuentra sin ejecución.

En el grave contexto habitacional que vive la Ciudad por las crecientes dificultades para alquilar, las dos líneas crediticias de la Ley 341 de acceso a la vivienda se encuentran paralizadas o con muy bajos niveles de ejecución, a pesar que el GCBA las sigue promocionando.

El programa de Créditos Primera Casa BA (3) es una línea de créditos dirigidos a sectores medios o no vulnerables. Se trata de una línea de crédito de mercado, otorgado por el Banco Ciudad, con algún grado de contribución del IVC, como un subsidio a la tasa de interés.

Lo que puede observarse en este Programa es una fuerte reducción en su ejecución. Si en 2016 se otorgaron el equivalente actual de 450 millones de pesos, durante 2017 su ejecución se redujo a tan sólo 18 millones de pesos. En 2018 la misma fue de 74 millones, para reducirse en 2019 a 40 millones de pesos a precios constantes de 2023. A partir del año 2020 el programa se encuentra sin ejecución, a pesar que el GCBA lo sigue difundiendo como una política de acceso a la vivienda.

Entre 2016 y 2019, los años con ejecución, el recorte fue del 91% o más de 400 millones de pesos a precios de 2023.

El programa nacional Pro.Cre.Ar creado en 2012 por el gobierno de Cristina Fernández fue una política tan ambiciosa como exitosa en la creación de Desarrollos Urbanísticos en todo el país, a los que se accedía mediante sorteo de Lotería Nacional. Desde el IVC se creó el Programa Procrear Ciudad, articulado con el programa nacional, para la construcción de los Desarrollos Urbanísticos de Estación Buenos Aires, en el barrio de Parque Patricios, y Estación Saenz, ubicado en el barrio de Pompeya.

Analizando la ejecución de este Programa se observa una primera caída importante en 2017, a partir de allí en los dos años siguientes se puede observar un incremento que lleva la ejecución anual desde los 138 millones a 430 millones de pesos.Luego, en 2020, se produce una drástica caída hasta los 49 millones de pesos a precios de 2023. Ese año, el 2020, es el último año que este programa tiene ejecución presupuestaria, ya que no se encontró ninguna durante los años 2021 y 2022.

Analizando los años que sí tienen ejecución, entre 2016 y 2020, la caída de la inversión pública fue del 90%, o 480 millones de pesos a precios de 2023.

Programas de acceso a la vivienda mediante alquiler

En el caso del Programa de Alquiler Social en la Ciudad de Buenos Aires, observamos una ejecución muy dispar a lo largo de los años analizados. Los únicos dos años con una ejecución significativa fueron 2016 (44 millones de pesos) y 2018 (99 millones de pesos). Tanto en 2017 como 2019 la ejecución fue muy reducida ( 6 y 16 millones respectivamente), y en el 2020 dicha ejecución es marginal (1 millón de pesos). El resto de los años, 2021 y 2022, el programa directamente no figura en la ejecución presupuestaria.

Garantía BA es un programa del IVC que apunta a otorgar seguros de caución para inquilinos. El beneficio radica en una prima más accesible respecto a las financieras del mercado o aseguradoras.

A pesar que la población inquilina en la Ciudad de Buenos Aires es muy importante (más de un tercio de los hogares), este programa se encuentra con una ejecución casi nula durante la mayoría de los años.

En 2019 tuvo una ejecución de tan sólo 5 millones de pesos. En 2020 y 2021 se redujo a 1 millón por año. Y recién en 2022 la ejecución de este programa se incrementó a 20 millones de pesos a precios de 2023. Si bien es un aumento importante respecto a la ejecución de años anteriores, 20 millones de pesos parece una cifra exigua respecto al universo potencial de inquilinos en la Ciudad.

Programas de mejoras cualitativas de la vivienda

Dentro de los programas que apuntan a la mejora de las condiciones edilicias nos encontramos con el Programa Rehabilitación de Conjuntos Urbanos, que incluye las actividades “Mantenimiento y mejoras”, y “rehabilitación” de Conjuntos Urbanos (6).

En dicho programa, se observa un incremento de la ejecución durante 2017 y 2018, cercano a los 1.500 millones de pesos. Sin embargo, a partir de 2019 podemos observar un notable recorte en estas partidas durante la mayoría de los años.

Si analizamos la dinámica entre el mencionado pico de ejecución en 2018 y el último año analizado, 2022, la caída es del 55%, lo que representa cerca de 2.500 millones de pesos constantes a precios de 2023.

En el caso del Programa de Rehabilitación de La Boca, se observa una dinámica de sensibles caídas en la ejecución presupuestaria durante casi todos los años analizados. Entre el pico de ejecución de 2017, y el último año analizado, 2022, la caída es del 85%, lo que implica un recorte de más de 1.200 millones de pesos a precios de 2023.

Dentro del Programa de Rehabilitación de La Boca, una de sus principales actividades presupuestarias es el Programa de Recuperación de Conventillos del IVC, en el cual se observa una dinámica de ajuste en la inversión pública. Salvo el año 2017, donde se produce un sensible incremento respecto al año anterior, en el resto de los años se manifiesta un recorte en las partidas de este programa. Entre 2016 y 2022, el Programa de Recuperación de Conventillos sufre un recorte del 82%, equivalente a más de 250 millones de pesos constantes a precios de 2023.

El Programa de Reintegración, Integración y Transformación de Villas del IVC incluye obras en muchos barrios, entre ellos podemos nombrar: las villas 3, 15, 19, 20, 26, 1-11-14 y Rodrigo Bueno. También el Barrio Fraga (ex Playón de Chacarita).

En este programa podemos observar un incremento durante 2017 y 2018 de la inversión pública. Sin embargo, en 2019 ya se observa una reducción de las partidas del 13%, unos 5 mil millones de pesos. Pero en 2020 ese recorte se profundiza notablemente, ya que la reducción es de 20 mil millones de pesos, cerca del 70%. A partir de allí, en 2021 y 2022, la ejecución presupuestaria se recupera parcialmente, pero sin llegar a los niveles de inversión previos.

Entre 2017 y 2022, la dinámica del Programa de Reintegración, Integración y Transformación de Villas del IVC fue un recorte del 23% de la ejecución, lo que implica unos 4.500 millones de pesos constantes a precios de 2023.

Conclusiones

El propósito del presente informe fue analizar la inversión pública de la Ciudad en materia de Vivienda, aunque sea un análisis limitado a las magnitudes de las ejecuciones presupuestarias a lo largo de los años analizados.

La dinámica del gasto en la función Vivienda indicó un incremento durante los primeros años, una muy fuerte caída durante 2020 y 2021, y un incremento en 2022. Si en 2016 la proporción del presupuesto gastada en vivienda era del 2,1%, para 2022 la misma ascendió a 4,3%.

Sin embargo, en el caso de la inversión en el Instituto de Vivienda de la Ciudad se observó una dinámica decreciente. Entre 2018 y 2022 la caída en la ejecución es del 52%, lo que representa casi 32.000 millones de pesos a precios constantes de 2023.

La contracara de esta caída en la ejecución del IVC son los montos sub ejecutados que totalizan 41.000 millones de pesos a precios de 2023.

Analizando los programas de crédito para el acceso a la vivienda se observaron sensibles reducciones en los programas de Créditos Individuales Ley 341 y Créditos Autogestión Ley 341. Así como también se detectó una caída de la ejecución del Pro.Cre.Ar Ciudad y la línea de Créditos Primera Casa.

En el caso de los programas de acceso a la vivienda mediante alquiler se observaron caídas pronunciadas en el Programa de Alquiler Social, el cual dejó de tener ejecución a partir del 2021. El programa Garantía BA tiene en 2022 el primer año de incremento de ejecución sensiblemente por encima de los años previos. A pesar de ello, los 20 millones de pesos ejecutados durante todo el año posiblemente estén muy por debajo de las necesidades de una ciudad en la que más de un tercio de su población es inquilina.

Finalmente, en relación a los programas de mejoras cualitativas de la vivienda, se observaron caídas en la ejecución del Programa de Rehabilitación de Conjuntos Urbanos (-55%), Programa de Rehabilitación de La Boca (-85%), Recuperación de Conventillos (-82%) y Programa de Reintegración, Integración y Transformación de Villas (-23%).

Anexo Metodológico

Índice deflactor

Para quitar el efecto de la nominalidad de los precios corrientes y evaluar su evolución real, se construyó un índice deflactor utilizando el promedio anual de la variación interanual de la inflación publicada por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (IPCBA). En el caso del año 2023, se utilizó el promedio de la variación interanual de dicho índice para los primeros cinco meses del año; es decir, de enero a mayo.